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  自加入《京都议定书》后,我国政府高度重视主要由能源消费导致的温室气体排放问题,先后颁布了包括《中国应对气候变化国家方案》《中国应对气候变化的政策与行动》等一系列政策性文件。特别是“十一五”以来,出台相关政策的频率更为密切,采取的措施也更为有力,包括2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%-45%在内的多项节能减排目标和约束性指标已纳入到国家中长期规划和“十二五”规划中。但需要指出的是,影响和制约我国节能减排目标达成,特别是阻碍能源利用效率和二氧化碳排放效率进一步提升的因素依然很多。现阶段需要重点在把握地区固有属性差异、完善节能减排效率衡量指标、发挥技术进步功效等方面下功夫。

  注重并坚持地区间节能减排的“共同但有区别”责任原则。“共同但有区别”责任原则在国际间二氧化碳减排方案的谈判中已广为各国所接受,这种原则应该也适用于我国节能减排目标在地区间的分解和落实。我国区域和地区间能源效率和二氧化碳排放效率都表现出很大的差异性,节能潜力与减排潜力也很不相同,减排成本更是如此。因此,在将节能减排的国家目标分解到各个省区时,要充分考虑到区域性、行业性的差异,甚至是企业的差异。如果论证不够,指标分解缺乏科学性与现实可能性,就容易导致某些地区或某些行业用高成本的方式来实现节能减排目标。在确定“十一五”节能减排目标时,一些省区由于科学认证不足,忽视“共同但有区别”责任原则,直接将单位GDP能耗降低20%作为需要完成的任务。2010年以来,为了完成过高的节能目标,山西、安徽、河北等地采取了如拉闸限电等非常规措施,造成了社会福利的极大损失。因此,今后在进行节能减排规划时,除了考虑目标的确定、责任的分配外,同时也要考虑目标和责任以何种方式去实现,力求通过优化实现途径达到降低全社会节能总成本的目的。

  完善能源利用与二氧化碳排放效率的测度指标。目前普遍使用的总量指标和强度指标形式简单、易于操作,但不能反映真实的生产过程,也不利于地区间、特别是国际间的横向比较与追赶目标的设定。全要素能源效率指标和全要素二氧化碳排放效率指标考虑了资本、劳动力、能源等要素之间的替代作用,也考虑了实际生产活动中要素投入后除了GDP等期望产出外也伴随二氧化碳等非期望产出的现实。因此,有必要将全要素视角下的能源效率指标和二氧化碳排放指标作为现行的单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放等单要素指标的重要补充,更全面地对不同地区间能源利用和二氧化碳排放状态进行科学评价,实现纵向和横向的多维度比较。在此基础上,应考虑在国家宏观层面、行业中观层面和企业微观层面建立一套完整的节能减排监控体系,全面监测能源利用和二氧化碳排放的状态与变化。

  进一步发挥技术因素对节能减排效率的改善作用。这里的技术因素既包括与生产工艺、中间投入品以及制造技能等方面的革新和改进有关的“硬”技术,也包括涉及管理创新、制度创新、人员素质等因素的“软”技术。“硬”技术的进步对能源的高效利用和二氧化碳的减排体现在开发、转化、利用、储存等各个方面,“软”技术的进步则是有效使用“硬”技术的重要保障和拓展。为了充分发挥科技在节能减排中的引领和支撑作用,我国先后实施了节能减排科技专项行动和节能减排全民科技行动,“十一五”期间,国家科技计划累计安排节能减排研发项目经费超过了100亿元。尽管如此,“软”“硬”两种技术并没有切实发挥对我国能源效率和二氧化碳排放效率改善的积极作用,且作用效果存在较大的差异性。因此,今后一方面要继续按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》的要求,力争使我国全社会研究开发投入占国内生产总值的比例达到规划目标,同时注意提高有关能源和低碳领域R&D经费占全国GDP的比重;另一方面也需要特别注重“软”技术的培育和提高。

  建立国际和地区间节能减排工作的交流会商制度。保障能源安全和应对气候变化是全球性的问题,关乎世界各国生存发展的共同利益,加强国际间的交流、对话与合作是必不可少的。对于我国而言,要在总体上落实节能减排目标、履行国际减排承诺,需要各个地区的共同努力。而地区间在经济发展、产业结构、对外开放、资源禀赋等各个方面都存在很大的不同,导致了能源效率和二氧化碳排放效率在不同地区的巨大差异。东部高、中西部低,沿海地区高、内陆地区低的现象十分明显。因此,非常有必要建立单边或多边的区域间、省区间及各级节能减排主体之间定期或不定期的交流会商制度,互通彼此间提高能源利用水平和减少二氧化碳减排的新思路、新方法和新经验。

  实施“能源援助计划”和“低碳援助计划”。能源是促进经济发展的重要投入要素,二氧化碳排放是经济发展的必然要求。在经济发展的不同阶段,对能源消耗和二氧化碳排放空间的需求是有所差异的,不同地区对节能减排的适应性更是不同。当前,我国能源效率和二氧化碳排放效率低的地方多属经济欠发达的中西部地区,这些地区能源消耗和二氧化碳排放数量相对较少,但却要承受相对较高的节能减排成本。因此,政府可考虑通过实施“能源援助计划”和“低碳援助计划”等方式加强对这些地区的直接投资和政策扶持,帮助其增强应对节能减排的适应能力。另外,政府也可以通过低息贷款、直接补贴和税收优惠等举措鼓励消费者购买高能效的低碳产品,并为农村地区和中低收入家庭完成从高耗能高排放产品到低耗能低排放产品的更换提供资金支持。

 

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